Le système politique de l’Union Européenne, pilier de la domination néolibérale

1. Introduction

Certains estiment que notre problème n’est pas les institutions européennes, mais le néolibéralisme. Peut-on cependant croire que le néolibéralisme pourrait s’imposer fermement et durablement quelque soit le contexte institutionnel ?Une forme de domination sociale et économique comme l’actuelle "tyrannie" marchande ne se traduit pas en domination réelle sans s’appuyer sur des pouvoirs publics. Quand on affirme que le néolibéralisme se définit par le moins d’Etat, il s’agit surtout de limiter certaines de ses fonctions, par exemple dans le domaine social, mais jamais de retirer tout pouvoir à l’Etat. En effet le néolibéralisme a toujours besoin pour se traduire dans les faits de la loi et de la puissance publique que seuls les pouvoirs publics peuvent produire.

Face au nouvel ordre institutionnel produit par l’idéologie néolibérale, il faut se demander dans quelle mesure la construction européenne a joué un rôle dans le recul de la démocratie et par quels moyens ce régime de domination économique a pu ainsi trouver le relais de la puissance publique.

Pour tenter de répondre à cette question, nous rappelons tout d’abord notre héritage politique démocratique, avant d’analyser dans quelle mesure l’Union européenne nous paraît ou non démocratique pour finalement en déduire qu’on a là un régime politique d’une toute autre nature.

2. Qu’est-ce que la démocratie ?

Définir la démocratie est très délicat au vu de la variété des définitions. Le dynamisme qui est inclus dans l’idée démocratique fait cependant d’elle l’un des facteurs les plus puissants d’évolution des sociétés : on doit avant tout considérer la démocratie ou son absence non pas comme un état binaire, mais comme une tendance, et ce au regard d’un critère composite, et préconiser de s’en tenir, sauf exception, à invoquer « plus de démocratie » ou à déplorer l’état « peu démocratique » d’un régime, et à parler de la présence ou de l’absence de tel ou tel « élément démocratique ».

Selon le dictionnaire Larousse en 10 volumes, la démocratie est un système politique, une forme de gouvernement dans lequel la souveraineté émane du peuple ; selon le Robert, c’est une doctrine politique d’après laquelle la souveraineté doit appartenir à l’ensemble des citoyens, ou une forme de gouvernement dans lequel le peuple exerce cette souveraineté. La démocratie place l’origine du pouvoir politique dans la volonté collective des citoyens et repose sur le respect de la liberté et de l’égalité des citoyens. Pour l’Encyclopedia Universalis, ce n’est pas seulement une formule d’organisation politique ou une modalité d’aménagement des rapports sociaux ; mais une valeur : l’inaliénable vocation des hommes à prendre en charge leur destin, tant individuel que collectif.

La démocratie est donc fondamentalement une valeur. C’est en même temps une forme de gouvernement dans laquelle la souveraineté est exercée par le peuple, dont les citoyens sont égaux. Cette souveraineté populaire implique la liberté politique, la réversibilité des décisions, la garantie des droits fondamentaux, la définition et la séparation des pouvoirs publics (constitués), la séparation des pouvoirs constitués et constituants. Au vu de l’emploi souvent (très) abusif de la référence à la démocratie, il est important de noter que seule la coexistence de tous les éléments principaux formant la démocratie devrait permettre d’employer le terme, tant l’absence d’un élément suffit souvent à annuler la force des autres. La démocratie est donc un régime dans lequel sont observées simultanément un certain nombre de conditions, que nous allons expliciter successivement.

Souveraineté du peuple

La démocratie est le pouvoir de ceux qui n’ont aucun titre particulier à l’exercer, c’est-à-dire de tous . La souveraineté populaire en est le fondement incontournable. La souveraineté appartient donc aux citoyens, qui ne font éventuellement que la déléguer aux instances politiques, qui n’exercent leur pouvoir que par délégation provisoire soumise au consentement des citoyens. Les pouvoirs ne sont légitimes que s’ils émanent de la souveraineté populaire, comme l’avait posé la Déclaration des Droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 en son article 3 : « Le principe de toute Souveraineté réside essentiellement dans la Nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d’autorité qui n’en émane expressément ».

La souveraineté de l’ensemble des citoyens implique que les pouvoirs sont orientés, contrôlés et sanctionnés par les seuls citoyens. Pour cela le peuple doit pouvoir connaître les prérogatives de ses représentants, les mandater sur des orientations, et suivre le processus de décision. Il doit pouvoir intervenir dans le débat au bon moment et au bon endroit. Le processus de décision institutionnel doit donc être transparent : les citoyens doivent savoir quand et comment ont été prises les décisions, qui en assume la responsabilité et à qui ils peuvent demander des comptes à leur sujet.

Egalité des citoyens

Une seconde exigence de la démocratie est d’assurer l’égalité politique des citoyens, quels que soient leur sexe, leur richesse, leur position sociale ou leur origine. Chacun doit avoir a priori le même poids politique, par exemple en contribuant de manière égale à la désignation des représentants. L’égalité politique suppose en particulier un principe de similarité des gouvernants et des gouvernés, ce qui implique que le statut des premiers ne s’apparente pas à un privilège, et que les seconds puissent les contrôler et les sanctionner éventuellement.

L’égalité politique suppose aussi l’égal pouvoir de tous de soumettre aux autres citoyens des opinions ou des questions, et donc en particulier l’égalité dans l’initiative législative. L’égalité politique suppose enfin un droit égal à l’information, c’est-à-dire le droit pour un citoyen que ses propositions soient portées à la connaissance des autres citoyens et le droit d’être informé des propositions des autres citoyens, et notamment des décisions et des intentions de ses représentants. Cela exige un espace de discussion politique public, ouvert à tous, qu’on appelle plus communément la sphère publique ou l’espace public.

L’égalité politique comme la liberté n’ont de fondement légitime véritable que sur la base du volontariat : nul ne peut être contraint à user de l’égalité ou de la liberté.

Liberté politique

La souveraineté et l’égalité politique de l’ensemble des citoyens impliquent la liberté politique ou d’opinion. Celle-ci implique à son tour le droit de s’exprimer, la liberté de culte, de croyance et de manifestation.

La liberté d’opinion implique également le droit d’accéder librement à l’information. La liberté reposant sur la connaissance, l’accès à l’information est un droit fondamental en démocratie. Cela concerne en tout premier lieu la connaissance de ses droits et des devoirs des représentants, donc la transparence sur ce qui entoure la décision politique.

Réversibilité des décisions

La souveraineté du peuple implique une possible réversibilité des normes : si une majorité de citoyens promulguent aujourd’hui une loi, une nouvelle majorité de citoyens doit pouvoir annuler ou modifier demain cette même loi. Le principe de réversibilité des lois implique en outre qu’une loi doit avoir un champ unique ou réduit et ne pas lier entre elles des décisions indépendantes, afin qu’on ne soit pas obligé d’annuler des décisions indépendantes quand on veut n’en annuler qu’une seule.

Garantie des droits fondamentaux

La troisième condition d’une démocratie est la garantie effective des droits fondamentaux qui doit être vérifiée dans les faits : droits individuels et droits collectifs qui en sont indissociables. Ces droits doivent être établis et formulés clairement ; en cas contraire on s’en remettrait aux tribunaux pour l’interprétation de ces droits, leur laissant ainsi le pouvoir d’usurper celui du législateur.

La garantie des droits fondamentaux vise essentiellement à protéger les droits des citoyens et des individus, notamment contre tout abus de pouvoir, qu’il soit le fait de puissances particulières ou de la puissance publique.

Pouvoirs publics définis et séparés

La démocratie suppose ensuite un régime où les conditions d’élaboration et d’application des lois respectent un cadre stable et défini. Les pouvoirs publics doivent donc être définis et organisés, ce qui est la base de toute constitution. Cette condition doit elle aussi être vérifiée dans les faits. Si ce n’est pas le cas, l’effectivité des pouvoirs légitimes et le périmètre des pouvoirs réels deviennent incernables. Quand bien même les pouvoirs légitimes gouverneraient par le biais de lois, les lois menaceraient d’être non pas l’expression de la volonté générale, mais celle de puissances particulières et occultes, les pouvoirs réels.

La protection contre l’abus de pouvoir se fait précisément par l’établissement de contre-pouvoirs, par le biais du mécanisme de la séparation des pouvoirs. La séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire vise à atteindre l’équilibre entre ces trois pouvoirs constitués, à circonscrire leurs responsabilités réciproques et a empêcher les abus de pouvoir par l’une ou l’autre des institutions . Les pouvoirs doivent donc être définis et séparés.

Séparation des pouvoirs constitués et constituant

La définition des pouvoirs implique en outre la séparation des pouvoirs constituants (ceux qui écrivent les règles fondamentales) et des pouvoirs constitués (les pouvoirs publics qui appliquent ces règles). En effet lorsque l’arbitre d’un match (le pouvoir constitué) change lui même les règles du jeu (c’est-à-dire établit la loi fondamentale du jeu ou sa constitution) au lieu de s’en tenir à les appliquer, on ne peut pas dire que les règles sont définies. De même, ni le juge ni le jury n’écrivent les lois selon lesquels il jugent, ni ne décident entre eux-mêmes comment on organisera le procès et qui décidera du verdict. Il n’appartient pas au gouvernement, ni même aux députés, de distribuer et de définir leurs propres fonctions ; sinon c’est le régime de l’arbitraire.

Comme l’exercice de la souveraineté s’applique en premier lieu à la loi fondamentale, la constitution, le pouvoir constituant doit émaner expressément des citoyens. On ne peut donc qualifier de démocratique un régime dans lequel la modification des règles d’exercice des pouvoirs publics ou des droits fondamentaux peut se faire sans le consentement des citoyens. Le pouvoir constituant, c’est-à-dire de définir entre autres les pouvoirs constitués (publics), doit être indépendant des pouvoirs constitués.

Démocratie et Etat de droit

La garantie des droits fondamentaux, la définition et la séparation des pouvoirs définissent ce qu’on appelle l’Etat de droit, ou régime constitutionnel. Selon cette acception, une constitution n’est pas seulement le texte qui dit le droit du droit, qui dit comment et par qui doit être écrit, appliqué et jugé le droit, au nom du souverain. C‘est un régime politique réel, qui soumet le pouvoir politique au droit et au devoir de faire respecter les droits fondamentaux.

La démocratie suppose l’Etat de droit et deux autres conditions essentielles : la souveraineté de l’ensemble des citoyens et leur égalité. Une constitution ou un Etat de droit démocratique légitime donc le pouvoir par le peuple des citoyens. La souveraineté des citoyens doit être réelle, effective : elle peut se maintenir, mais aussi se perdre. Ce maintien repose sur la connaissance que les citoyens ont de leurs droits et des devoirs de leurs représentants. Aussi une constitution peut-elle ne pas être écrite, mais relever d’un socle de traditions, de normes de provenances diverses. C’est l’état réel du régime qui compte.

3. L’Union européenne est-elle démocratique ?

Afin de définir le régime politique de l’Union européenne, évaluons tout d’abord si les principales caractéristiques d’une démocratie que nous venons de lister sont remplies au sein de l’Union.

Souveraineté du peuple

On cherchera en vain, dans les textes fondateurs de l’Union, des formules telles que « le peuple proclame », ou “ le gouvernement du peuple, par le peuple ”, ou « les citoyens européens et les Etats membres arrêtent la Constitution que voici », formulations que l’on trouve en bonne place dans les constitutions française, allemande et suisse, entre autres. La souveraineté du peuple ou des peuples n’y est nulle part mentionnée.

Même non proclamée, la souveraineté populaire pourrait néanmoins être réalité et les pouvoirs au sein de l’Union être légitimes s’ils émanent de la souveraineté populaire. Or les règles de fonctionnement et les politiques que définissent les traités européens nous ont été largement imposées. En France seul le traité de Maastricht a été approuvé par référendum ; les autres traités n’ont jamais été approuvés par le vote des citoyens. Le Traité de Lisbonne a même été ratifié malgré le résultat très nettement négatif du référendum de 2005 sur son frère jumeau, le Traité constitutionnel européen.

La seule institution susceptible d’incarner la souveraineté populaire, c’est le parlement européen, dont les membres sont élus au suffrage universel. Mais outre le fait que le parlement ne doit son existence qu’à des traités signés par des Etats qui ont consenti à son existence, ce dernier a un pouvoir législatif anormalement faible pour une institution élue au suffrage universel. Il est ainsi écarté des décisions dans nombre de matières essentielles : la politique monétaire (TFUE 108), le régime d’émission de la monnaie (TFUE 123-1 et 127-6) et le contrôle des changes (TFUE 138-1 et 2) qui sont du ressort exclusif de la Banque centrale européenne. Il ne prend pas non plus part aux décisions quant à la circulation des capitaux, sauf s’il s’agit de la rendre encore plus libre… (TFUE 63 à 66) et aux tarifs douaniers (TFUE 26), au marché intérieur et à toutes les matières relevant de l’OMC / AGCS ; l’essentiel de la politique agricole (TFUE 37-2 et 2bis) ; la protection sociale pour partie (TFUE 137-1, 2 et 5) ; la politique étrangère et de sécurité (TUE 13-1 et 17) qui sont du ressort exclusif du Conseil européen.

Le Parlement ne décide pas de la fiscalité, dont le monopole appartient au Conseil des ministres après approbation à l’unanimité des États membres (TCE I-54-3), ni des recettes de l’Union. Or le pouvoir de lever l’impôt est au fondement même du système parlementaire : c’est par ce moyen vital que les Assemblées parlementaires ont pu exercer un contre pouvoir face aux monarques.

A rebours de toute la tradition politique européenne, l’exécutif européen n’est pas issu du Parlement ni même choisi par lui. C’est le Conseil européen qui choisit le président et les autres membres de la Commission européenne, avant que l’ensemble, comme collège, soit « élu par le Parlement européen » (TUE 17). Le Parlement européen a beau procéder à de minutieuses auditions des candidats, un par un, il ne les choisit pas, et ne peut approuver ou rejeter la composition de la Commission qu’en bloc.

Enfin, le Parlement européen ne peut censurer la Commission européenne qu’à la majorité des deux tiers, et cette censure ne peut sanctionner qu’une gestion de la Commission non conforme aux traités, non une orientation politique. La Commission est donc un gouvernement européen sans contrôle démocratique.

Egalité des citoyens

Le Traité de Lisbonne, comme les traités antérieurs, prévoit que « l’Union respecte l’égalité des Etats membres », ce qui se retrouve dans la composition de toutes les institutions européennes hors Parlement (Conseil européen, Conseil des ministres, Commission, Cour de justice...), ainsi que dans la composition du collectif des parlements nationaux veillant au principe de subsidiarité. Dans toutes ces institutions, les membres issus des sept Etats représentant ensemble seulement 2% de la population européenne sont plus nombreux que ceux issus des six Etats représentant à eux six les trois quarts de la population. Cela peut paraître normal dans une structure de type multinational, fédéral ou confédéral, car ce sont les souverainetés qui sont représentées. Mais il ne s’agit pas ici d’une simple chambre haute comme le Sénat étasunien ou le Bundesrat allemand, mais des institutions européennes qui concentrent l’essentiel du pouvoir exécutif, législatif et judiciaire, construites sur une inégalité fondamentale et extrême entre citoyens européens.

En parallèle, la représentation des citoyens européens au Parlement est très inégale selon le pays membre dont ils sont originaires. Ainsi, si l’on se réfère au traité de Lisbonne, la Belgique, le Portugal, la République tchèque, la Grèce, qui ont entre 10 et 11 millions d’habitants, éliront 24 députés, mais les régions françaises du Sud-Est ou de l’Île-de-France, aussi peuplées, en éliront près de deux fois moins. Les 82,5 millions d’Allemands auront un député européen pour 860 000 habitants, tandis que les 453 000 Luxembourgeois auront un député pour 76 000 habitants et les 394 000 Maltais un député pour 66 000 habitants. Un citoyen de Malte pèse donc politiquement douze fois plus qu’un citoyen français. Certains citoyens sont plus égaux que d’autres !

Liberté politique

La liberté d’opinion est garantie au sein de l’Union européenne. Mais son corollaire, l’accès à l’information, n’est en rien respecté. Il n’est de voir la place ultra-minoritaire accordée dans les médias aux arguments des opposants au Traité constitutionnel européen ou au Traité de Lisbonne, bien qu’ils soient majoritaires parmi les citoyens. De même, le point de vue essentiellement national des médias ne permet pas l’existence d’un espace public européen, et s’oppose donc au débat entre Européens. La liberté politique est donc essentiellement formelle, en l’absence des conditions qui la rendent effective.

Réversibilité des décisions

Les directives européennes ne sont révisables que dans la mesure où la Commission, instance émanant des exécutifs nationaux, le désire, puisqu’elle seule a l’initiative en matière législative.

Il est pratiquement exclu que les traités, qui fondent l’Union européenne et qui définissent une grande partie de sa ligne politique, soient révisés fondamentalement une fois ratifiés (TUE 33-1 et 2). En effet, les mécanismes de révision laissent entièrement la main aux exécutifs qui ne peuvent modifier un traité qu’à l’unanimité, le compromis étant nécessairement obtenu entre des gouvernements, et non au sein d’une assemblée émanant de l’ensemble des citoyens européens. Il est donc exclu qu’une majorité de citoyens puisse modifier un traité européen, étant donné l’hétérogénéité politique tout à fait normale des 27 Etats membres. Pour mémoire, dans l’article 28 de la Déclaration des droits de l’homme de la République française de 1793, les fondateurs de la République avaient eu la sagesse et la modestie d’inscrire une disposition qui fait défaut dans les traités européens : “ un peuple a le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures ”.

Ainsi, le traité de Maastricht, approuvé à une très courte majorité, faisait des promesses vérifiables seulement dans l’avenir : on peut légitimement considérer que le rejet par les Français et les Hollandais du Traité constitutionnel européen qui, de l’avis de tous, ne marquait aucun recul par rapport au traité de Maastricht, constitue un rejet de ce dernier une fois ses conséquences expérimentées. Or ce Traité rejeté a été approuvé à nouveau par tous les Etats membres et par le Parlement européen sous le nom de Traité de Lisbonne et est en cours de ratification, sans demander leur avis aux peuples qui ne votent pas comme le voudraient les exécutifs…

Garantie des droits fondamentaux

Les droits énoncés par la Charte européenne des droits fondamentaux sont très insuffisants au regard du socle constitutionnel de la plupart des États membres comme de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 ou même au regard de la Charte de Turin adoptée par les Etats de la Communauté européenne en 1961 : le droit au travail transformé en un droit de travailler ; absence des droits à un revenu minimum, à une pension de retraite, aux allocations chômage, à un logement décent, à l’accès égal pour tous à la santé, à l’éducation et plus largement aux services publics... Cette Charte ne peut donc en aucune façon nous satisfaire parce qu’elle ignore très largement les droits collectifs indissociables des droits individuels.

La Charte dispose en outre que « les dispositions qui contiennent des principes peuvent [et non « doivent »] être mises en œuvre par des actes législatifs et exécutifs pris par les institutions, organes et organismes de l’Union » : alors que la Charte des droits fondamentaux devrait être la norme suprême d’un Etat de droit, elle dit clairement que « ses déclarations de principe » n’engagent à rien…

Les traités européens affirment en revanche la liberté de tirer profit de son argent en toutes conditions, y compris pour les non-résidents. Cette liberté est directement traduite par des restrictions imposées aux pouvoirs publics au plus haut niveau du droit européen, tandis que la garantie des autres droits n’engage que des institutions subalternes : ces autres droits sont ainsi mis au conditionnel. La liberté de profit devient un pouvoir légal européen (pour qui peut l’exercer) même s’il anéantit d’autres droits. Le droit de l’Union prévalant sur celui des États membres, ce pouvoir est immense, à moins que l’Union ne garantisse effectivement, à son niveau, tous nos droits fondamentaux.

Or, en plus des faibles droits qu’elle proclame, la Charte « réaffirme » les droits résultant « des traditions constitutionnelles […] communes aux États membres ». Mais le Conseil constitutionnel (arrêt Arcelor, 2007) s’abstient de juger de la conformité à ces droits des lois transposant les directives européennes. Il considère que puisque les directives européennes ont été jugées conformes à ces droits par les instances européennes, il n’a pas à juger de leur conformité aux droits affirmés dans la Constitution nationale. Le gardien suprême de la constitution se met ainsi sous la coupe d’une instance établie par traité, et se décharge d’un devoir et d’un rôle essentiels.

Nous avons donc des droits dits fondamentaux, mais qui sont en fait secondaires par rapport au droit du profit dans l’architecture juridique européenne, et qui ne sont plus garantis par les juridictions nationales. Il serait préférable que l’UE s’abstienne de proclamer certains droits si elle est incapable ou non tenue de les mettre en œuvre et si les règles de partage des pouvoirs entre ses institutions et celles des Etats membres excluent ou ne garantissent pas la mise en œuvre effective de ces droits. Nous avons là un procédé qui, sous couvert de proclamer des droits, les anéantit.

Pouvoirs publics définis et séparés

Les institutions européennes se sont développées sans aucun respect du principe fondamental de la séparation des pouvoirs. Nous avons vu que le Parlement européen n’exerce qu’une petite partie des fonctions législatives, qui sont donc exercées par d’autres pouvoirs. Dans les domaines en codécision entre le Conseil des ministres et le Parlement européen (69 domaines sur 90), c’est le Conseil des ministres, composé des exécutifs nationaux, qui exerce la fonction législative décisive. La procédure législative normale laisse le Parlement amender et même trancher en dernier ressort, mais la Commission et le Conseil peuvent modifier ou rejeter ses amendements : le Parlement n’a en définitive qu’un droit de veto, et n’a pas le pouvoir d’imposer ses choix.

Alors que le Parlement peut mettre son veto à un accord commercial pour non-conformité aux traités, ce droit de veto disparaît quant aux modifications ultérieures de l’accord « lorsque [l’accord] prévoit que [ses] modifications doivent être adoptées selon une procédure simplifiée ou par une instance créée par ledit accord  » (TFUE 218-7).

En outre, « un acte législatif de l’Union ne peut être adopté que sur proposition de la Commission, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement  » (TUE 17). On sera cependant bien en peine de trouver ces autres cas : il n’en existe presque aucun, et ils n’ont guère de portée. Le Parlement a déjà proposé à six reprises des directives sur les services publics : la Commission les a toutes rejetées.

L’essentiel du pouvoir législatif n’appartient donc pas au Parlement européen dont les pouvoirs sont scandaleusement faibles. Ces pouvoirs sont partagés avec le Conseil européen, le Conseil des ministres, la Commission européenne ou la Banque centrale européenne. Or ces institutions sont toutes issues des exécutifs des Etats membres. Les exécutifs nationaux cumulent donc des pouvoirs exécutifs et législatifs. La Commission mêle des pouvoirs législatifs, exécutifs et judiciaires (surveillance de l’application des lois : TUE 9D-1 et 2).

Le Traité de Maastricht consacre, fait unique dans l’histoire, l’indépendance absolue de la banque émettrice de la monnaie, la Banque centrale européenne, à l’égard du pouvoir issu de la volonté populaire et par son article 104 interdit aux pouvoirs publics d’emprunter auprès de cette banque émettrice, imposant ainsi le recours à un endettement coûteux qui réduit la capacité d’action de la puissance publique. Le statut de la Banque est le cas le plus flagrant de violation du principe de séparation des pouvoirs, qui est contraire au principe d’indépendance, car « pour qu’on ne puisse pas abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ». La Banque mêle des pouvoirs législatifs, exécutifs et judiciaires dans son domaine de compétence qui est fondamental.

Les membres de la Cour de justice européenne sont nommés “d’un commun accord pour 6 ans par les gouvernements des États membres” (art. 253 TFUE). La jurisprudence de cette Cour forme une part des actes législatifs et « constituants » européens et s’impose aux juridictions des États membres. Elle protège notamment les pouvoirs scandaleusement anti-démocratiques attribués à la Commission européenne. La Cour mêle donc des pouvoirs législatifs et judiciaires.

Séparation des pouvoirs constitués et constituant

Comme le montre l’histoire des traités européens, la modification des règles d’exercice des pouvoirs publics et des droits fondamentaux se fait sans le consentement des citoyens et même malgré leur opposition, comme le montre la ratification du Traité de Lisbonne par les députés français et hollandais contre l’avis de leurs citoyens exprimé lors des référendums de 2005.

Par ailleurs, la Cour européenne de justice joue un rôle constituant en interprétant très largement les traités et les directives (cf. ci-dessus).

Nous avons donc les pouvoirs législatif et judicaire qui modifient les règles d’exercice des pouvoirs publics et des droits fondamentaux : il n’y a donc pas séparation des pouvoirs constitués et constituants.

L’Union démocratique ?

Ni droits fondamentaux clairement et durablement garantis (hors celui de faire des profits), ni séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire : l’Union est un régime politique fort loin de l’Etat de droit. Si l’on ajoute l’absence de souveraineté des citoyens, l’absence de contrôle de l’exécutif, l’inégalité politique des citoyens, une liberté politique formelle mais non effective, la non réversibilité des décisions, le rôle constituant des pouvoirs législatif et judiciaire, il est clair qu’aucun des éléments principaux fondant la démocratie n’est respecté. L’Union n’est donc sûrement pas une démocratie, ce que tous reconnaissent sous l’expression faible de « déficit démocratique ».

Nous avons cependant vu que c’est plus la dynamique que la situation présente qui est importante : l’Union a-t-elle été un progrès vers plus de démocratie, ou va-t-elle vers plus de démocratie ?

L’Union fut d’abord, et reste, un instrument qui permet aux exécutifs nationaux de s’émanciper des Parlements. La création de l’Union et sa montée en puissance ont donc été des régressions démocratiques. La progression du nombre de domaines en codécisions entre le Conseil des ministres et le Parlement européen, s’il est positif, n’est pas de nature à modifier l’analyse ci-dessus : les principales caractéristiques qui fondent un régime démocratique sont et resteront absentes. Chaque matière passée en codécision apporte même une régression, car ce passage marque un transfert de souveraineté vers un régime non démocratique.

4. Nature de l’Union Européenne

La grande difficulté que nous avons à comprendre le fonctionnement de l’Union européenne découle de sa forme juridique originale, partiellement indéfinie, et donc évolutive.

Un instrument intergouvernemental

L’Union européenne est avant tout un instrument intergouvernemental. Les exécutifs nationaux y exercent la quasi-totalité des fonctions parlementaires. Une fois ratifiés les accords qui fondent l’Union, les autres instances nationales n’ont plus, sauf rares cas de recours, de pouvoir de décision sur les actes communautaires.

L’Union s’apparente désormais à une confédération. Elle n’est pas un État fédéral : ce sont les gouvernements et les chefs d’État, non les parlements nationaux, qui représentent les États membres ; ses « citoyens » sont des États et non des individus, même si les derniers projets de traités entendent instaurer une « citoyenneté européenne » et s’il existe un Parlement européen élu au suffrage universel : il suffit de noter que lesdits citoyens ne sont ni égaux, ni souverains, et que le Parlement et ses pouvoirs, partiels et jamais décisifs, doivent leur existence à un traité.

Un traité, comme ceux qui fondent l’Union européenne ou l’Organisation mondiale du commerce (OMC), est à la fois :

• - Une loi extérieure mais supérieure à la loi nationale (constitutionnelle), et quelque chose qu’on ne peut pas changer après coup comme on peut changer une loi. Ainsi, si on veut revenir sur un engagement que le Commissaire européen au commerce a pris dans le cadre de l’AGCS, par exemple pour renationaliser certains éléments du contrôle financier ou en matière culturelle, d’éducation ou de services publics, il faut soit se retirer complètement de l’OMC, soit en respecter les règles et donc payer des millions de dollars par an en dédommagement à des multinationales, comme l’Union le fait depuis longtemps pour refuser le boeuf aux hormones.
• - L’instrument des seuls gouvernements : l’initiative appartient seulement aux exécutifs, les règles sont généralement préparées sans aucune consultation des parlements, la procédure ne leur laisse aucun droit d’amendement et est telle qu’au moment où le parlement ratifie, les députés n’ont que le choix de tout bloquer ou de tout approuver. "Quand on aime l’Europe", on est censé l’adopter en bloc et telle quelle !

L’Union n’édicte pas de lois, mais ses directives font les lois

L’Union émanant de traités, juridiquement parlant, elle ne fait pas de lois et ses actes n’ont de valeur légale qu’une fois transposés ou mis en œuvre par les institutions nationales. En effet, suivant la lettre des traités, une directive commande à des institutions (de l’Union ou des États membres) et non pas aux individus (rôle de la loi), en fixant des « objectifs » qui lient les Etats membres « quant aux résultats à atteindre ». Mais nombre de directives établissent désormais des règles en détail, conçues pour être directement transposées dans la loi nationale. Que les directives se comportent désormais comme des lois est une dérive juridique décisive. Cette situation rend les institutions de l’Union extrêmement puissantes tandis que leur personnel est politiquement irresponsable. Les juridictions nationales pourraient très bien invalider les directives européennes si elles le voulaient, du fait de leur forme comme de leur contenu.

Or cette loi de l’Union européenne, qui n’en est pas une et qui n’a de force contraignante que par le biais des moyens institutionnels des États membres, veut primer sur le droit du travail, sur le droit de grève..., sur nombre de droits sacralisés par les constitutions nationales. Tout cela ne peut que signifier que l’ensemble Union-États membres est despotique et donc illégitime. En d’autres termes, le néolibéralisme européen n’existe que parce que la tyrannie financière s’appuie sur les pouvoirs publics, qui eux s’exercent par des lois issues directement des directives européennes.

Primauté du droit européen

La nature juridique de l’Union européenne a changé, progressivement et de manière insidieuse. Plusieurs facteurs ont convergé pour affirmer la primauté du droit communautaire sur les constitutions des États membres. Cette mutation, bien que réalisée par étapes, apporte un profond changement de régime, et constitue un véritable coup d’État, car les citoyens n’en ont pas décidé (à de très rares exceptions) et n’ont pas été informés de sa portée.

Aucun juriste ne remettait en question la primauté des constitutions nationales sur les traités… avant que la construction européenne n’accouche d’un droit d’un type nouveau, en contournant les règles constitutionnelles des États membres avec la complicité des gouvernants. Ce furent tout d’abord deux arrêts de la Cour de Justice européenne (Van Gend en Loos, 1963 ; Costa c/Enel, 1965) affirmant que les normes européennes créent « un ordre juridique souverain » s’imposant sur « un texte interne quel qu’il soit ». S’en est suivi une absence de réaction des États membres, dans un contexte européen où la question avait encore peu de portée pratique. Puis en 1998 (arrêt Sarran), le Conseil constitutionnel français réaffirma la primauté de la constitution nationale, mais il en place désormais l’essentiel « sous le chapeau de l’article 88-1 » qui dispose que « La République participe aux Communautés européennes et à l’Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences » ; le Conseil reconnaît que les exceptions sont des « cas rares », tels les articles 1er (la République est laïque) et 3 (définition du corps électoral), qui sont donc les seuls à ne pas être placés sous le chapeau de cet article 88-1 .

Désormais, le droit européen prime donc sur la plupart des articles de la Constitution française. Ainsi, en janvier 2003, le Parlement français fut-il contraint de modifier un article d’une loi qu’il avait auparavant adoptée à l’unanimité, stipulant qu’« un élément isolé du corps humain ou, autrement produit par un procédé technique, y compris la séquence ou la séquence partielle d’un gène, ne peut constituer une entité brevetable », sur injonction de la Cour européenne de justice.

Constitutions nationales bafouées

En décembre 2007, le Conseil constitutionnel a jugé le traité de Lisbonne « partiellement non conforme » à la Constitution, en raison des transferts de souveraineté qu’il établit. Ces transferts s’opèrent non par attribution de nouvelles matières à l’Union, mais par modification des modes de décision pour certaines matières : passage à la majorité qualifiée au Conseil, qui ôte leur droit de veto aux États ; passage à la « procédure législative normale » (dite codécision), qui donne un pouvoir au Parlement européen, lequel n’émane pas « de la Nation » (mais de plusieurs nations) et donc « ne peut exercer d’autorité » en droit français. Comment règle-t-on cette affaire ? C’est très simple : on inscrit ces quelques lignes de plus dans la Constitution, sans rien changer au reste : « (La République) peut participer à l’Union européenne dans les conditions prévues par le traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé le 13 décembre 2007 ». Et voilà le Traité conforme à la Constitution ! Le problème est que c’est la constitution qui est ainsi vidée de son contenu et soumise à un Traité entre Etats.

Le Conseil constitutionnel considère en effet les engagements européens de la France comme une disposition constitutionnelle ayant valeur supérieure à toutes les autres, car il admet que nombre des clauses de la constitution n’aient plus aucune portée pratique. Si les dispositions du traité rendent caduques certaines de ces clauses, celles-ci ne devraient-elles pas être supprimées ou modifiées en conséquence ? Non, car l’Union, pour imposer la légalité de ses actes, doit absolument recourir aux moyens institutionnels des États membres qui transforment les décisions européennes en lois nationales.

Or, si le législateur est obligé de transposer des directives, il n’en est plus un, c’est un scribe. Tant pis si, en vertu de la seule constitution qu’on ait, "le droit de vote des parlementaires est personnel", si "tout mandat impératif est nul", si "la loi est l’expression de la volonté générale", et si "nul corps" ne peut s’attribuer l’exercice de la souveraineté "qui n’émane expressément [de la Nation]"... S’ils s’opposent, ils violent l’article 81 de cette constitution qui reconnaît en force les engagements de la France dans les traités européens. Il y a forcément une de ces règles qui est illégitime et qui constitue un mensonge officiel...

Nous allons voir à partir de quelques exemples, parmi beaucoup d’autres, comment la lecture que fait le Conseil constitutionnel de l’article 88-1 rend caduques les autres articles de la Constitution.

Par exemple, l’article 34 de la Constitution française stipule que la loi, votée par le parlement, définit le régime d’émission de la monnaie. Ainsi par la loi du 3 janvier 1973, le Parlement avait-il ôté à l’État l’accès à la planche à billets en le laissant aux banques privées. Or, en 1992, la privatisation intégrale de la planche à billet était établie au plan européen par l’article 104 du Traité de Maastricht, transposé depuis dans le traité de Lisbonne. Le Conseil constitutionnel, saisi en 1993 à propos de la loi transposant cet article 104, a déclaré cette loi conforme à la constitution, considérant qu’ « il était loisible au législateur [d’en] décider ». Alors que la décision purement française de 1973 était réversible car du ressort d’un parlement élu (il suffisait de changer la loi pour revenir en arrière), c’est désormais une décision européenne quasiment irréversible. Et l’article 34 de la Constitution est un mensonge officiel.

La constitution française stipule : « La forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l’objet d’une révision [de la constitution] » (art. 89-5). A quoi donc tient cette « forme républicaine » ? Si on se réfère à l’article 16 de la Déclaration de 1789 qui fait partie intégrante de la Constitution, sont notamment concernées les clauses du titre III qui établissent des règles de séparation des pouvoirs. Parmi celles-ci : « les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat parlementaire  » (art. 23.1). Or l’article 16 du TUE indique que le Conseil des ministres (européen) est « composé d’un représentant de chaque État membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de l’État membre qu’il représente et à exercer le droit de vote » et qu’il « exerce, conjointement avec le Parlement européen, les fonctions législative et budgétaire ». Littéralement, il s’agit d’un mandat parlementaire. Seulement, la forfaiture est maquillée : il faut passer par l’analyse intégrale du montage institutionnel européen pour démontrer que le terme de « loi » ou de « compétence législative » est employé de manière abusive, puisque ceux qui font les directives au niveau européen n’ont aucun mandat pour faire des lois et que ces directives n’ont pas en elles-mêmes force de loi. Et pourtant, ces directives, transposées obligatoirement par chaque Etat en vertu de la constitution elle-même et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, se transforment en lois au niveau national : dans les faits, elles sont donc identiques à des lois.

C’est le Président de la République qui représente la France au Conseil européen, qui exerce un pouvoir parlementaire décisif au plan européen. Or le Président de la République exerce une grande part du gouvernement depuis 1962. Certes (finesse que le constituant de 1958 n’avait pas prévu), il n’est pas « membre du Gouvernement » désigné avec la majuscule, c’est à dire ministre, et il est habilité par le suffrage à exercer, au plan national, des pouvoirs législatifs attribués par la Constitution. Mais rien ne l’autorise à exercer des fonctions parlementaires hors de ce cadre…

Bien d’autres dispositions de la Constitution sont mises sous tutelle et contradictoires avec la norme de l’Union : par exemple « la loi fixe également les règles concernant […] l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures », « tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité  »…

Par ces exemples, on mesure bien l’incompatibilité entre le fondement de l’Union européenne sur des traités et la supériorité de son Droit.

Traité et Constitution

Une constitution est un accord entre citoyens qui définit d’une part le droit du droit, c’est-à-dire la manière dont les décisions sont prises, et d’autre part et surtout garantit aux individus et aux citoyens un ensemble de libertés et de droits, civils et politiques, reconnus comme fondamentaux (dont la capacité à définir collectivement une ligne politique, qui ne doit donc pas être imposée par la constitution). Les obligations et les restrictions qu’elle impose aux pouvoirs publics découlent de ce principe unique.

Classiquement un traité est un accord entre Etats établissant une règle commune issue d’une décision commune. Il adresse souvent des obligations aux pouvoirs publics qui n’ont pas en elles-mêmes de valeur contraignante pour les institutions nationales, et ne l’acquièrent qu’une fois transposées en droit national. Mais les institutions nationales étant soumises à la constitution, tout engagement pris par traité est nul et non avenu si sa mise en œuvre contredit les principes d’organisation des pouvoirs publics nationaux ou porte atteinte à certains droits fondamentaux. Un traité classique ne peut donc en aucune manière primer sur une constitution.

Formellement, les traités européens depuis Maastricht sont pour partie des constitutions : ils ne définissent pas simplement des politiques, mais la manière dont elles seront décidées. En même temps, les traités imposent des orientations politiques, comme c’est le cas des principales clauses néo-libérales listées plus loin. Ces clauses ont en commun une double caractéristique remarquable : elles sont toutes formulées comme des interdictions ou des obligations adressées aux pouvoirs publics (ce qui relève d’une constitution ou d’un traité) et non aux individus (ce qui est le rôle de la loi) ; cependant, aucune d’entre elles n’a pour but manifeste de protéger les droits fondamentaux des individus (ce qui est le rôle d’une constitution). Au regard du comportement des pouvoirs publics à leur égard, ces traités ne correspondent plus au régime normal des traités, car le droit européen qui en est directement issu prime sur l’essentiel des constitutions nationales.

Les traités européens ont donc la caractéristique des traités classiques d’imposer des politiques, mais sans être comme eux soumis aux constitutions nationales. Aussi sont-ils « constitutionnels », au sens où ils imposent la primauté du droit européen sur le droit national, y compris les constitutions. Mais ils sont aussi contraires au fondement d’une constitution dans la mesure où ils induisent un régime qui ne satisfait pas le principe de séparation des pouvoirs et ne garantit pas les droits fondamentaux. Les traités européens ont donc la force d’une constitution sans en avoir les caractéristiques au fondement de la démocratie.

La même analyse peut être faite à propos de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) dont le droit ne vise aucunement à établir une réglementation sur les entreprises, mais s’en tient à adresser des obligations aux États membres.

Néolibérale

Les fondements du néolibéralisme sont gravés dans les traités européens :

• les restrictions aux mouvements de capitaux, y compris entre États membres et pays tiers, et les restrictions aux investissements étrangers directs, sont interdites ;
• toute « régression » en matière de libéralisation des services est interdite ; la création, la pérennisation de services publics, et toute forme de subvention aux entreprises sont interdites… dès lors que leur domaine est investi par le secteur marchand ;
• la politique monétaire est sortie du contrôle politique ; elle n’est cadrée que par la lutte contre l’inflation ; l’accès au crédit public est interdit aux institutions (TFUE 123-1).
  Les traités définissent en outre une ligne politique dans plusieurs domaines :
• politique agricole : l’augmentation de la productivité de l’agriculture est le premier objectif de la politique agricole commune,
• politique militaire : reconnaissance quasi constitutionnelle de l’OTAN, en lui faisant allégeance.

Lobbies, pouvoirs non définis

Un certain type de « citoyens actifs » a la faculté de passer son temps à Bruxelles, de s’y organiser en corporations, d’y développer des méthodes dignes du renseignement, ou d’apporter assistance aux fonctionnaires et députés européens. Ces « conseillers » travaillent avec les services consultatifs, réglementaires et autres comités exécutifs ou ad hoc de la Commission, avec les experts nationaux détachés, mais aussi avec les députés qui ont souvent besoin d’eux pour affronter la technicité des projets de directives. Les groupes de pression emploient une grande partie des assistants parlementaires, avant, après, et même parfois pendant qu’ils exercent cette fonction, ce qu’autorise l’absence de statut de ces assistants. Après quelques années en tant qu’assistants parlementaires, ceux-ci privilégient l’accès à la Commission ou l’entrée dans des groupes d’intérêt.

A ce jour, environ 3 500 groupes d’intérêt exerceraient une activité de lobbying au niveau de l’Union. 2 600 ont des bureaux à Bruxelles. Entre 10 000 et 15 000 lobbyistes sont présents auprès des institutions européennes ou en appui logistique, représentant, pour plus de la moitié d’entre eux, des groupes d’intérêt à caractère commercial, directement, par le biais de cabinets de conseil ou en tant qu’avocats ; environ 11 % représentent des associations d’intérêt général et à but non lucratif. En comparaison, l’Union ne compte que 25 000 fonctionnaires, dont 12 000 liés à la Commission (hors traducteurs), 785 députés, un millier d’experts nationaux détachés et environ 1 500 assistants parlementaires.

On ne compte plus dans l’acquis communautaire les textes issus directement des lobbies, y compris dans les traités de l’Union. Il ne faut donc pas s’étonner qu’une proportion énorme des directives européennes émane de ces groupes de pression : parmi les propositions de directives présentées par la Commission en 1996, seulement 3 % correspondaient à des initiatives spontanées de ses services.

La réglementation des lobbies n’a jamais fait le moindre pas. En 2005, la Commission a lancé un projet de Livre vert sur l’activité des lobbies, censé émettre des propositions visant à combattre les « arrangements » que prendraient nombre de fonctionnaires et d’élus. Le livre vert, présenté le 3 mai 2006, fit seulement état des vœux de l’Union pour une autorégulation des groupes de pression… Il ne fut pas même question d’un recensement obligatoire. Il aura suffi à quelques officines de menacer d’ouvrir leurs archives. Non pas que les résultats de leurs activités soient inconnus ; ce qui l’est, ce sont les détails obscurs qui séparent la « pétition » et le « conseil » de l’influence et de la corruption.

Si le « droit de pétition » introduit par le Traité de Lisbonne est ridicule et insultant au regard de ce qu’est le référendum d’initiative citoyenne, on aurait tort cependant de le voir comme une disposition sans portée pratique. Parce qu’une clause similaire, inscrite dans le premier amendement de la constitution des Etats-Unis, servit de fondement au Lobbying Act, consacrant outre Atlantique le droit des groupes de pression de faire valoir leurs intérêts particuliers auprès du personnel politique. Le droit de pétition européen pourrait à l’avenir servir de base juridique au lobbying…

L’Union européenne, à l’instar des institutions financières mondiales nées à la même époque, trouve à son origine un fondement dangereux : c’est un instrument (inter)gouvernemental, doté d’une “mission” – la création et la gestion d’un marché – non liée à des lois et aux droits fondamentaux de l’individu. La machine est donc entièrement au service d’un marché considéré comme une fin en soi. Ses forces en viennent à considérer le seul point de vue du marché, et à raisonner comme si le marché préexistait aux institutions politiques. Elle est naturellement sensible au verbe des financiers et des managers d’entreprises, mais elle est insensible à tout langage étranger à l’idéologie de marché. La Commission, ne serait-ce que pour être "efficace" tant son personnel et celui de l’Union en général sont peu nombreux, dépend tellement du "conseil" des industriels que l’Union en est à faire l’amalgame entre société civile, d’une part, et groupes de pression, "réservoirs à pensées" et associations triées sur le volet, d’autre part. On peut penser sérieusement que les eurocrates en sont venus à prendre l’assemblée informelle des marchands pour la société civile, une « société de marché ».

La connexion entre pouvoirs légitimes et pouvoirs privés (si présents que depuis longtemps nul ne songerait à cacher cette réalité) est si flagrante qu’on ne peut plus savoir où est la limite des institutions. Un rideau pouvant abriter un autre rideau, on ne sait pas combien de pouvoirs privés, ceux dont la volonté fait de plus en plus intégralement la « loi », se meuvent derrière les institutions. La dynamique du capitalisme financier est telle que les pouvoirs supérieurs sont en mouvement permanent, leur expansion étant pilotée, selon comment on voit les choses, depuis des sommets légalement protégés par le secret, ou, pire, quasi mécaniquement par la « loi » diffuse mais implacable du marché. Une conséquence majeure de ce déploiement constant des structures de pouvoir sous le contrôle de cœurs de décision très centralisés et peu nombreux est qu’il opère une sélection d’élites obéissant essentiellement à la même idéologie qui le conditionne. Ce sont là des mécanismes typiquement totalitaires.

Pourquoi s’étonner, en retour, que seuls les "industriels" et dans une moindre mesure les purs "pragmatiques" sachent se faire entendre de la Commission ? Leurs propositions sont compatibles avec ses pouvoirs. L’ennui, c’est qu’étant l’expression de l’intérêt de personnes morales sans but autre que lucratif, elles consistent très généralement à mettre en place, non pas des lois, à savoir des normes protégeant les individus contre l’action d’autres et donnant des obligations aux institutions, mais des normes supérieures aux lois (nationales) permettant de contourner les lois ou de les défaire, et de retirer leur pouvoirs ou leurs obligations aux institutions soumises aux lois.

Le pouvoir politique est donc désormais sous la tutelle de pouvoirs économiques et financiers. Les pouvoir financiers se sont non seulement émancipés du politique mais ont développé, au niveau international, nombre d’ « institutions », tandis que les institutions légitimes n’ont cessé d’être rendues impuissantes à garantir et pérenniser les droits, notamment socio-économiques. De pseudo instances constitutionnelles se sont mises en place au plan supranational, comme les traités européens. Ces instances sont à l’évidence dominées par une logique financière et sont hostiles à toute intervention des pouvoirs publics dans un domaine sans limite : l’idéologie néolibérale considère toute chose comme marchandise, du minéral à l’intelligence humaine, en passant par les gènes.

Le capitalisme mondialisé étend donc son emprise à travers des institutions a-démocratiques qui imposent directement leurs décisions aux Etats : Banque mondiale, Fonds monétaire international, OMC, et Union européenne. Les décisions qui affectent nos vies sont prises dans ces enceintes sur instruction des lobbies et avec la participation active des gouvernements des Etats membres ; ce qui signifie que l’essentiel des choix faits par nos gouvernements se réduisent à la transposition dans l’ordre national de décisions prises ailleurs avec leur complicité.

5. Conclusion

Si la culture et le lien social nourrissent et se nourrissent de l’Etat de droit, leurs pertes surviennent ensemble. Comme cela se produisit déjà en Europe durant la première mondialisation (1880-1930), l’expansion effrénée et globale du « marché » atomise la société en Europe comme ailleurs, et y apporte peu à peu technocratie, impuissance politique, cynisme et irresponsabilité politique dont se nourrissent en retour les idéologies totalitaires. En discréditant la démocratie, en la vidant de son contenu, les institutions européennes préparent les soubresauts politiques de demain.

Notes :
(1) La Haine de la démocratie. Jacques Rancière, éd. La Fabrique, 2005, 110 p.
(2) Un Parlement trop sensible aux pressions, F. Castex, le Monde Diplomatique, janvier 2007
(3) Nous, peuples d’Europe, Susan George, Fayard, 2005, 252 p.
(4) (Marie-Françoise Bechtel, Supériorité de la norme européenne et protection de la Constitution : état des lieux, colloque "Peut-on se rapprocher d’un régime présidentiel ?", 5 nov. 2007, www.fondation-res-publica.org/Superiorite-de-la-norme-europeenne-et-protection-de-la-Constitution-etat-des-lieux_a254.html)

Source
http://local.attac.org/rhone/spip.php?article1245